近日，《上海市城市总體(tǐ)规划(2016—2040)（草(cǎo)案）》在上海城市规划展示馆对外公示，接受市民(mín)的意见建议。不少市民(mín)前来参观。光明图片/视觉中國(guó)
招来一个符合产业规划的项目，却发现不符合环保要求；招来的工业项目已签约，才发现选址地点是农业用(yòng)地……规划在经济社会发展中起着龙头引领作用(yòng)。但長(cháng)期以来，各类规划经常不协调，甚至“打架”。
如何解决规划“打架”？中央明确提出，要统筹各类空间性规划，推进“多(duō)规合一”，形成“一张蓝图”。2014年國(guó)家发改委、國(guó)土部、住建部和环保部联合下发《关于开展市县“多(duō)规合一”试点工作的通知》，在28个市县推行试点，探索“多(duō)规合一”的路径和经验。
“打架”：多(duō)重规划冲突之困
浙江某市招商(shāng)局负责人曾告诉记者一次尴尬的经历：某乡镇曾设法引入某项目，从该市城市总體(tǐ)规划看，项目与之并没有(yǒu)冲突。就在项目即将落地时，國(guó)土部门却突然说“不”——和市里土地利用(yòng)总體(tǐ)规划不符。项目就这么“黄”了。“早晓得，一开始就不去谈了嘛。”
在國(guó)民(mín)经济建设中，上述这种规划“打架”的情况时有(yǒu)发生。比如一块地，在城乡规划中是建设用(yòng)地，在國(guó)土规划中是耕地，在林业规划中是林地，挨着水库的是水利用(yòng)地。土地性质说不清，这些地就没法用(yòng)。
据统计，我國(guó)经法律授权编制的规划至少有(yǒu)80多(duō)种。但由于规划编制部门分(fēn)治，國(guó)民(mín)经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城乡规划（以下简称“城规”）、土地利用(yòng)规划（以下简称“土规”）、环境保护规划（以下简称“环规”）以及其他(tā)各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较為(wèi)突出，不仅浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调。
以陕西榆林市為(wèi)例，在“多(duō)规合一”试点工作中发现，超过40%的城规与土规存在差异，林地规划与土规一致的仅有(yǒu)40%，加之各个规划自成體(tǐ)系、互不衔接，使得项目审批必须互為(wèi)前置、串联审批，大大影响了行政审批效率。
“劝架”：规划利益协调之难
“多(duō)规合一”主要来源于三规合一，分(fēn)别是经规、城规、土规。有(yǒu)一种形象的说法：经规是定目标，土规是给指标，城规是安坐(zuò)标。三规合一是将三规中的交集部分(fēn)统一起来，落到一个共同的空间规划平台上，以避免规划“打架”。但“劝架”并不简单，背后涉及规划的利益之争。
有(yǒu)专家认為(wèi)，在各类规划中，经规和城规是发展导向的，而土规和环规是以资源保护為(wèi)目的，各自的出发点不同，这是造成规划“打架”的根本原因。另外，规划涉及部门多(duō)，在规划目标、核心内容、规划范围、调控对象、工作方法上差异较大，协调衔接难度大、成本高。
在所有(yǒu)规划中，土规最為(wèi)严格。“一个县的城规市政府就可(kě)以批，但是土规必须要省政府批，乡镇的土规要市里批，而且这个数据库國(guó)土部还要备案。”山(shān)东某县國(guó)土局局長(cháng)告诉记者，土规的耕地、基本农田保护指标是自上而下层层分(fēn)解的，是不能(néng)突破的。而城规却是自下而上根据人口增長(cháng)规模，测算得出建设用(yòng)地的指标，于是“城市化和耕地保护产生了矛盾”，而发改部门确立的项目又(yòu)经常不在城规确定的建设用(yòng)地范围内。
不同规划的期限也存在较大差异。经规的规划期限一般為(wèi)5年，又(yòu)称“5年计划”，土规一般為(wèi)15年，城规一般為(wèi)20年。由此可(kě)见，规划期限為(wèi)5年的经规难以指导15年至20年的土规和城规。此外，还存在各类规划的技术标准不衔接，各类规划的地位失衡等问题。
改革：“多(duō)规合一”的地方实践
既然空间规划體(tǐ)系已经“不得不改”，那么，实践层面的探索能(néng)否跟得上改革的步子呢(ne)？
“亮点纷呈，不负所望！”國(guó)土部规划司有(yǒu)关负责人表示，经过两年来的探索实践，國(guó)土部指导的7个试点地區(qū)取得了显著成效。记者对其中几个地方进行了实地采访。
协调地上地下空间矛盾，是陕西榆林市“多(duō)规合一”试点的重点任務(wù)。该市矿产资源丰富，地下资源开发与城乡发展的矛盾突出，城规中有(yǒu)27%的空间与矿业权范围冲突，因而试点确定了“合理(lǐ)安排矿产开发时序及规模、划定勘查开发类型空间、协调采矿与其他(tā)空间國(guó)土开发利用(yòng)”的解决路径。
针对建设用(yòng)地比重大、土地碎片化严重等问题，广东佛山(shān)南海區(qū)提出要把“速度降下来、总量控制住”，打造新(xīn)“南海模式”。他(tā)们的探索是，明确底数底盘底線(xiàn)、目标指标坐(zuò)标，确立國(guó)土空间综合规划的核心、统领地位。此外，该區(qū)还在试点中建设“智慧管理(lǐ)”的统一信息联动管理(lǐ)平台，推进规划信息资源共享共用(yòng)，统一协同审批项目，杜绝政出多(duō)门、审批烦琐、互相扯皮的问题。
為(wèi)实现“合一”后的规划“可(kě)落地、可(kě)实施、可(kě)监管”，山(shān)东桓台县构建了以“三線(xiàn)”划定為(wèi)核心的全域空间规划和以分(fēn)类管控為(wèi)重点的控制单元规划的“双层次”规划體(tǐ)系，按主导功能(néng)将全县划分(fēn)為(wèi)6片城镇单元、25片农村单元、2片生态单元，精细化管理(lǐ)，提高了空间管控的行政效能(néng)。
总的来说，试点地區(qū)基本上都做了以下几件事：做好“多(duō)规”技术衔接，统一各类数据基础；协调“多(duō)规”差异，强化空间规划底盘管控；开展區(qū)域资源环境承载力评价，明确國(guó)土空间综合开发战略和目标；统筹各类规划要求，构建空间规划指标體(tǐ)系。
探索：保证“一张蓝图”干到底
试点改革已满两年，试点地方绘制的“一张蓝图”法律效力有(yǒu)多(duō)大？如何保障“蓝图”干到底？
北大城环學(xué)院林坚教授表示，应明确试点地區(qū)“多(duō)规合一”成果的法律地位，消除地方对于空间规划效力的担忧。适时推动空间规划专门立法和土地管理(lǐ)法、城乡规划法等相关法律修改，形成一套全面、完整的规划法律體(tǐ)系，构建层次分(fēn)明、功能(néng)清晰的空间规划體(tǐ)系。
“虽然现在都在提‘多(duō)规合一’，但我认為(wèi)有(yǒu)两个门槛很(hěn)难跨越，一个是部门利益，另一个是在专业上迈不过去，不可(kě)能(néng)有(yǒu)一帮人什么都懂，人力上很(hěn)难实现，我们在专业上培养一个规划人才要好多(duō)年。”皖北某县发改委主任表示，“多(duō)规合一”应该是一个规划协调工作，而非只做一种规划，事实上，“多(duō)规合一”真正要实现的是多(duō)规融合。
“多(duō)规合一”试点中，谁居于主导地位，无疑是最关键的问题，涉及核心利益冲突时，部门间的协调机制难以发挥作用(yòng)。“规划以谁為(wèi)基础开展编制，本质上是主导权之争。”参与“多(duō)规合一”试点的专家也指出，核心是要处理(lǐ)好國(guó)民(mín)经济和社会发展规划与空间规划之间的关系。
尽管分(fēn)歧重重，但专家们也有(yǒu)共识：在推进“多(duō)规合一”中，建设用(yòng)地规模、耕地保有(yǒu)量和基本农田保护面积等约束性指标必须严格控制，坚决不能(néng)突破，耕地数量和质量关乎中國(guó)人的饭碗，是改革的“底盘”，必须筑牢；要以永久基本农田保护红線(xiàn)、生态保护红線(xiàn)、城市开发边界為(wèi)“底線(xiàn)”，强化國(guó)家对资源开发利用(yòng)和保护的整體(tǐ)管控。
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